Почему бюджеты всех регионов Сибирского федерального округа меньше бюджета Москвы, могут ли сырьевые регионы развиваться в условиях колониальной экономики, чем обернулось для страны выполнение «майских указов» президента и стоит ли ждать подобных указов перед грядущими выборами? Эти и другие вопросы «Сибирь. Реалии» обсуждает с доктором географических наук, директором региональной программы Независимого института социальной политики Натальей Зубаревич.
«Разрушение стабильности бюджетов налицо»
– Свой третий президентский срок Владимир Путин начал с майских указов. Самое время ответить на вопрос: выполнены ли они?
– С одной стороны, зарплату немного подтянули, это правда. Поначалу все регионы повышали заработную плату и накапливали долги, потому что основная часть расходов легла на бюджеты субъектов федерации. И только через два года, когда дефициты и долги стали огромными, начался процесс ускоренной рубки бюджетной сети. Объединялись школы, сокращались больницы, особенно в сельской местности. Этот процесс привел к ухудшению территориальной доступности учреждений социальной сферы. Плюс надорвались бюджеты субъектов федерации. Поэтому мое отношение к указам, скорее, со знаком минус, потому что побочные эффекты оказались очень и очень высокими.
Нагрузка на бюджеты, конечно, огромная. Если брать только Сибирь, то самая тяжелая ситуация в Хакасии. Долг Хакасии в 1,2 раза больше ее собственных доходов. На второй позиции – где-то 75–80% от собственных доходов – долг Забайкальского края. Третья позиция – это Омская область, более 60%. И почти 60% у томичей. Чуть помягче ситуация в Красноярском крае – долг чуть больше половины собственных доходов.
– А что означает для развития региона такая долговая нагрузка?
– Долговая нагрузка – очень тяжелая вещь, вот один только пример: Хакасия на обслуживание долга тратит почти 9% бюджета. Это чудовищные цифры. Красноярский край тратит где-то 3,5%, Забайкалье – 4–5%. Разрушение стабильности бюджетов субъектов федерации налицо.
Хотя должна сказать, что регионы пытались адаптироваться. Первые два года это был действительно настоящий шок, но 2017 год более сбалансированный. Если мы посмотрим на отношение расходов к доходам, то очень сильно дефицитен бюджет Хакасии – 10%. Дефицитен бюджет Томской области – 7%, но там другая проблема: Томская область – это единственный регион СФО, где сократились доходы бюджета. На треть слетели поступления налога на прибыль, и в результате по 11 месяцам 2017 года (данных по году пока нет) в Томской области на 6% снизились доходы бюджета. Забайкалье – третий регион с дефицитом бюджета, но относительно небольшим, пока 2%. Как правило, в декабре расходы резко возрастают, соответственно будет расти и дефицит.
Остальные субъекты по итогам 11 месяцев имели профицитные бюджеты. Самая лучшая ситуация в 2017 году сложилась в Кемеровской области, доходы ее бюджета выросли почти на четверть. Это связано с ростом мировых цен на уголь в 2017 году: росли доходы угольных компаний, и металлурги себя чувствовали неплохо, поэтому налог на прибыль вырос вдвое, что очень помогло бюджету Кемеровской области.
По расходам бюджета – то, что люди на себе чувствуют, – ситуация посложнее. Расходы на 1–2% сократили Омская область, Республика Алтай и Республика Хакасия. Причины разные. В Омской области пытаются справиться с долгом, экономят. Республика Алтай получила в 2017 году меньше трансфертов, а там уровень дотационности почти 70%, и соответственно, она тоже сокращала расходы. А про Республику Хакасию я говорила: там такой долг, что они пытаются рубить все расходы, какие только могут.
Но, по большому счету, изменилось немногое. Как была Тыва супердотационной, так и осталась: три четверти доходов составляют дотации. От нее чуть-чуть отстает Республика Алтай – 69%. Как была Бурятия наполовину на трансфертах, так эти 48% и остались. В доходах Алтайского края 35% занимают трансферты, в Забайкалье – 31%.
У половины субъектов Сибири уровень дотационности ниже среднероссийского. Красноярский край, Иркутская область – всего лишь 12%, Новосибирская – 11%, Кемеровская – 14%, Томская – 17%. Эти регионы слабо зависят от трансфертов и федерального центра, хотя я не могу сказать, что они высокоразвитые.
Чтобы было понятно, как устроена российская бюджетная система, я вам приведу один пример: бюджеты всех субъектов Сибирского федерального округа за год – это примерно 1 трлн 100 млрд рублей, а бюджет одной Москвы в 2017 году – больше 2 трлн.
– Если сравнить Сибирь и регионы европейской части России – кто в более выгодном положении?
– Если мы возьмем все трансферты, которые получает СФО, то по итогам 11 месяцев это будет 211 млрд рублей. Весь объем трансфертов, полученных Дальневосточным округом, – 176 млрд рублей. А весь объем трансфертов, полученных Республикой Крым плюс Севастополь, – 88 млрд рублей. Вот и сравнивайте.
На втором месте после Крыма по объему трансфертов Дагестан, за 11 месяцев 2017 года он получил 66 млрд рублей. Третье место, по 55–56 млрд, делят республики Чечня и Якутия.
Есть индикатор, который, на мой взгляд, еще более четко показывает, что происходит, – это инвестиции. Потому что инвестиции – это наше будущее. Если мы посмотрим данные по 2017 году (пока за 9 месяцев): на долю Сибирского федерального округа пришлось 9,4% всех инвестиций в стране. На долю Южного федерального округа – 8,4%. Сравните компактный Юг и огромную Сибирь. Дальний Восток – 7,5% всех инвестиций в стране. А на Москву – 11,5%, на Тюменскую область с автономными округами – 17%.
То есть деньги в России вкладываются в два с половиной места. Первое – главные нефтегазовые добывающие округа. Второе – это столица. И третье – это Крым и его окрестности. Так что инвестиции бизнеса в основном идут на воспроизводство нашей сырьевой структуры экономики, а государство как инвестор выбирает геополитические приоритеты.
– Это помогает развитию нефтедобывающих регионов и повышению уровня жизни их населения?
– Отчасти да. Например, Красноярский край первые пять лет мало что видел от резко возросшей добычи нефти – «Роснефть» получила льготы по региональным налогам. Но когда льготный период закончился, бюджет Красноярского края очень прилично подрос, и по году он составит примерно 235 млрд рублей. Ни у кого в Сибири и близко такого бюджета нет. У Иркутской области будет где-то 160 млрд. В Алтайском крае, при его большой численности населения, хорошо, если будет 100 млрд. Нефтедобывающая Томская область наберет 65 млрд рублей по году, а может, и меньше.
Нефть дает доходы в бюджет региона в том случае, если федеральные власти не наделяют крупнейшие компании льготами по самое не могу. Но, к сожалению, они это делают с изрядной регулярностью. Добавим еще и вывод прибыли крупным бизнесом в свои столичные штаб-квартиры – это стандартная история. Поэтому у Сибири вполне колониальная экономика.
«А вот по поводу Сибири печалиться надо постоянно»
– Наталья Васильевна, мы видели, что когда Сахалин наконец-то стал получать доходы по проекту «Сахалин-2», у региона забрали значительную часть налога на прибыль. Не повторится ли подобная история с другими регионами, с тем же Красноярском?
– А там уже нечего особо отнимать, можете расслабиться.
Сахалин, действительно, ракетой взлетел по доходам. В 2010–2011 годах это был регион с бюджетом 50–60 млрд рублей, а на пике в 2015 году они выросли почти до 230 млрд. Потом доходы стали резко падать, потому что упала цена на нефть. Сахалин, в отличие от Сибири, живет на соглашениях о разделе продукции, а они не позволяют отнять в федеральный бюджет нефтяную ренту. Сахалин получает роялти и налог на прибыль, который в основном региональный.
В Сибири ни у кого нет соглашения о разделе продукции. Крупные нефтегазовые компании частично используют для оптимизации так называемые «консолидированные группы налогоплательщиков», чтобы убытки в одних регионах совместить с доходами в других и тем самым показать и уплатить меньший налог на прибыль. Они это делают мастерски.
Чтобы раскулачить Сахалинскую область, в проекте «Сахалин-2» пересмотрели пропорции распределения налога на прибыль между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта. Нашли какую-то зацепку в договоре. Я думаю, что изымут все-таки не 75% поступлений налога на прибыль от этого проекта, а будет, наверное, 50 на 50. Но проблема в том, что два года доходы бюджета Сахалина падают, и по 2017 году составят где-то 130–135 млрд, уже ни какие не 230. Дополнительное изъятие налога на прибыль сильно подорвет бюджет Сахалина.
– А подорвет в каком смысле: теперь будут щи жидкие или брильянты помельче?
– Они жили фантастически, не знали, куда деньги девать. И в общем, Хорошавин (экс-губернатор Сахалина, с марта 2015 года находится под следствием. – СР) попал под раздачу еще и потому, что забыл главный принцип жизни в Российской Федерации – «делиться надо». Он не делился.
С прошлого года Сахалин добровольно взял на себя финансирование федеральной программы по Курилам. После изъятия доходов Сахалину хватит на социалку, но вряд ли на развитие экономики. Место-то не сахар, жизнь дорогая. Они не сильно наращивали социальные расходы, огромные деньги вкладывали, и не слишком эффективно, в поддержку национальной экономики – тут порежут капитально. Но не будем печалиться по поводу Сахалина, он переживет, а вот по поводу Сибири, мне кажется, печалиться надо постоянно, потому что там таких историй взлета доходов бюджета нет и быть не может.
– А почему?
– Потому что федералы никогда в жизни не подпишут соглашение о разделе продукции – оно ущемляет их возможности изымать сырьевую ренту из регионов.
Главный источник доходов федерального бюджета – нефтегазовые налоги, их два вида. Первый – это НДПИ, налог на добычу нефтегазовых полезных ископаемых. В жирные годы при высокой цене на нефть его доля составляла 27–28% всех доходов федерального бюджета. При соглашениях о разделе продукции НДПИ не взимается. Второй источник – это экспортные нефтегазовые пошлины. И третий – федеральная часть налога на прибыль, относительно небольшая, но все-таки. Без НДПИ федеральный бюджет не может существовать.
Сахалину дали возможность заключить соглашение о разделе продукции только потому, что: а) ни одна из российских нефтегазовых компаний не спешила туда заходить, потому что расходы чудовищные и в России не было технологий шельфовой добычи, и б) потому, что за это бился отчаянно прежний губернатор Сахалина Игорь Фархутдинов. Это были 1990-е годы, когда у федералов не было денег помочь региону, и они просто разрешили: пусть придут западные компании и что-то вам обломится. Вторая такая история была в Ненецком АО, там тоже есть соглашение о разделе продукции, потому что ни сил, ни денег у российских нефтегазовых компаний заходить в экстремальные полярные условия тогда не было. Все это истории 90-х годов, с тех пор ни одного СРП заключено не было.
«Из Москвы мы не можем изъять ее ренту»
– Насколько помогает региону присутствие в нем «Роснефти», «Газпрома» и других крупных корпораций?
– Кому как. Например, Ханты-Мансийский округ в 2017 году испытал бюджетный шок, потому что его доходы в январе-ноябре упали на 10% из-за сокращения более чем на треть налога на прибыль. За счет чего? Вот как его платили консолидированные группы налогоплательщиков: в 2016 году было 27 млрд за 11 месяцев, а в 2017 году – 4 млрд.
В 2013 и 2015 годах такая же история была на Ямале, когда «Газпром» сильно сократил платежи по налогу на прибыль, вероятно, перераспределив часть на свою штаб-квартиру. Бюджет Ямало-Ненецкого округа просел. А в 2017 году у них праздник: налог на прибыль вырос на 46% и доходы выросли на 20%. Видимо, лучше договорились с бизнесом.
Поэтому наличие крупных медведей в вашей берлоге не означает стабильного получения налога, оно означает турбулентность.
– Москва живет на эти же нефтяные деньги?
– Отчасти да, хотя самый крупный плательщик налога на прибыль – Сбербанк. Налог на прибыль в Москве вырос в январе-ноябре на 17% и достиг почти 630 млрд рублей за 11 месяцев, по году будет около 700. Это феерически много. В том числе заметно выросли поступления от консолидированных групп налогоплательщиков: в январе-ноябре 2016 году было 40 млрд, а в 2017-м – 78 млрд руб. Примерно столько, сколько недосчитался Ханты-Мансийский автономный округ.
Компаниям удобно консолидировать прибыль на штаб-квартиру или на трейдеров, которые прописаны, как правило, в столице. Отчасти и поэтому Москва получает колоссальный налог на прибыль. Плюс в Москве гигантский налог на доходы физлиц из-за высоких и в основном белых зарплат, в том числе высокооплачиваемых менеджеров штаб-квартир крупных нефтегазовых компаний. Поступления НДФЛ даже больше, чем налог на прибыль, за 11 месяцев – 700 млрд, а по году, с учетом премий, будет около 800 млрд. Вот и складывайте только эти два налога. Доходы бюджета столицы в 2017 году превысили 2 трлн руб., это каждый пятый рубль бюджетов всех регионов.
– Скажите, пожалуйста, у губернаторов есть рычаги влияния на консолидированных налогоплательщиков?
– Можно я задам вам такой вопрос: назовите мне в Российской Федерации губернатора, который может повлиять на настоящего Игоря Иваныча, который Сечин? И мы, пожалуй, с вами этот вопрос закроем. Вы согласны?
– Согласна. То есть Игорь Иваныч может делать все, что хочет?
– Нет, он не может делать все, что хочет, он действует в рамках законов. В законе о консолидированных группах налогоплательщиков масса удобных дыр, которыми можно воспользоваться к собственному удовольствию. Законодательство также позволяет федеральным властям устанавливать льготы по региональным налогам.
У губернаторов есть единственный способ повлиять на крупных налогоплательщиков – это дать им свои, региональные льготы по налогу на прибыль, чтобы крупный бизнес несколько большую часть налога на прибыль показывал по их регионам. Примерно 25 регионов дают такие льготы, чтобы привлечь крупных налогоплательщиков. Баланс прибылей и издержек в этих играх разный.
– Можно ли говорить о том, что Сибирь – донор федерального бюджета?
– Это можно оценить только условно. В 2016 году из регионов Сибирского ФО поступило в федеральный бюджет 510 млрд руб. налогов. Для сравнения: из Москвы – более 1 трлн, из ХМАО вместе с ЯНАО – 2,1 трлн. Суммарно регионы СФО получили 209 млрд руб. трансфертов, но ведь деньги из федерального бюджета идут не только как трансферты, а и как прямое финансирование из федеральных ведомств. Мои коллеги в 2000-х пытались сосчитать все потоки, это очень трудно. Тогда получилось, что в России 30–35 регионов, у которых сальдо в плюс регионам. Но уж точно не доноры – высокодотационные республики Тыва, Алтай, Бурятия и Алтайский край с Забайкальским краем. Наоборот, Красноярский край, Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Томская области явно отдают больше в федеральный бюджет, чем получают трансфертов и прочих федеральных денег.
– Наверное, эти регионы были бы не прочь оставлять у себя все деньги, которые они зарабатывают, тогда жизнь была бы у них сытнее и богаче…
– Ну, во-первых, у нас федеративное государство, и в нем должна быть система перераспределения. НДПИ – это рентный налог, а ренту нужно изымать и перераспределять.
Другое дело, что есть еще столичная рента. Москва имеет объективное преимущество в виде агломерационного эффекта: высокая концентрация населения и огромный рынок снижают удельные издержки бизнеса, он более эффективен. И это нормально. А вот столичная рента – это преимущества статуса, и она достигает гигантских масштабов в сверхцентрализованном государстве, каким является Россия. Нужна политическая и управленческая децентрализация, тогда столичная рента уменьшится.
В сфере налогообложения возможности децентрализации ограничены. Налог на прибыль нужно полностью отдать регионам. Это усилит неравенство налоговой базы, но поможет более развитым регионам. Сейчас при общей ставке налога 20% соотношение 17 и 3, в 2016 году было 18 и 2, федеральный бюджет увеличил свою долю. Перераспределены в пользу федерального бюджета топливные акцизы, регионы опять потеряли. Первое, что надо сделать, – это перестать и дальше перетягивать на федеральный уровень налоги.
Невозможно решить проблему колоссального неравенства налоговой базы субъектов РФ. Все равно придется перераспределять, чтобы смягчить неравенство бюджетной обеспеченности. Второе важнейшее действие – перераспределять по прозрачным, понятным критериям, а не так, как это происходит сейчас.
«И регионы еще плотнее сидят на крючке»
– Можно надеяться, что федералы когда-то вернут регионам обратно то, что забрали?
– Вряд ли. Наше государство уж если что взяло своими теплыми руками, назад обычно не отдает. Проблема непрозрачности трансфертов не менее острая. Хорошо, что выросла доля дотации на выравнивание, распределяемой по формуле, более-менее прозрачно, но много трансфертов распределяется по политическим критериям или под давлением лоббистов. Тому же Крыму и Чечне дают намного больше, потому что считают, что так надо. Другие регионы вынуждены ходить договариваться, выбивать деньги – очень удобная для властей система управления. Она позволяет держать регионы на крючке.
– Но только совсем не федеральная.
– А федерализм у нас только в названии. Сейчас это вообще антифедералистская система.
– Еще пинок по федерализму был в виде массового десанта варягов-губернаторов. Такой способ управления как-то помогает экономике или это вообще не про экономику?
– Это попытка с помощью «молодых технократов» решать проблемы регионального развития, но вряд ли она будет успешной. Еще и попытка изменить подготовку кадров: федеральный назначенец едет в регион, набирается опыта. Они же потом, скорее всего, вернутся на федеральный уровень.
К федерализму эта система уж точно никакого отношения не имеет. Это технократические попытки подстегнуть регионы, поменять в них то, что федеральный центр считает нужным. И одновременно это выращивание молодой технократической элиты.
– Вы предполагаете, эти назначенцы останутся на своих местах после выборов?
– Всех изберут. Мартовский десант избрался с очень высокими результатами. Тут работают два фактора. Во-первых, от старых губернаторов устали. Пришел новый человек – вдруг он что-то сможет сделать. Во-вторых, еще надежда на то, что он же президентом назначен, ну может, денежек добавят побольше. Поэтому люди идут и голосуют. В следующий электоральный цикл все назначенцы осеннего десанта, по моему ощущению, выиграют выборы, тем более что серьезных соперников не будет, фильтры нашей избирательной системы отлажены и хорошо работают.
– Сегодня есть губернаторы, которые способны спорить с федеральным центром в интересах региона?
– Нет. Сейчас нет ни одного. Пару лет назад глава Татарстана защищал турецких инвесторов в республике, когда их отовсюду изгоняли, потом пытался возражать против изъятия одного процентного пункта налога на прибыль и боролся за сохранение национального языка в школах. И мы видим последствия: и национальный язык отменили, и закон о суверенитете Татарстана… Знаковые преимущества Татарстана пошли под нож. И теперь, я думаю, Рустам Минниханов будет молчать.
– Наталья Васильевна, а что федеральный центр будет делать с возросшими долгами региональных бюджетов?
– Долг регионов и муниципалитетов сократился на 8% с января по ноябрь 2017 года. В регионах динамика разная: те, у кого долг не катастрофический, его потихоньку сокращают, а наиболее проблемные в основном продолжают наращивать. Ситуация поляризуется.
Федеральный бюджет за последние три года выдал регионам много сверхдешевых бюджетных кредитов, но с 2018 года их объем резко сокращается, а в 2019–2020 годах вроде даже перестанут давать совсем. Взамен Минфин решил, что регионы могут возвращать ранее выданные кредиты постепенно, с отсрочкой на пять-семь лет. Но такую отсрочку дадут при выполнении ряда условий: если регион наращивает доходы бюджета выше темпов инфляции, сводит его без дефицита и оптимизирует свои расходы. Тем, кто не справится, пролонгации не будет.
Посмотрим, что будет в 2018 году. Для меня очевидно, что как минимум два десятка регионов не смогут выполнить условий Минфина. И тогда федеральный центр подойдет к развилке: все-таки давать еще, чтобы выжили, или сначала выпороть. Я думаю, что будут одновременно и давать, и пороть.
– А пороть будут кого – губернаторов или население?
– В России не сняли еще ни одного губернатора за плохие социально-экономические и бюджетные показатели. Ни одного. Минфин обычно сначала наказывает тем, что сокращает трансферты или бюджетные кредиты. Потом, когда ситуация доходит до предела, принимаются политические решения. Посмотрим.
– Людям в любом случае ничего хорошего не светит, я так понимаю?
– Для людей вряд ли что-то сильно изменится. Перед выборами 2018 году немного добавят денег на соцзащиту, потому что в 2017-м экономили. Расходы на образование растут в темпе инфляции, то есть незаметно. Расходы на здравоохранение – похуже, там роста почти нет. Такие показатели означают только одно: идет даже не стагнация, а постепенная деградация всей социальной сферы. Население не может заметить рост или падение соцрасходов бюджета на 2–3%, оно замечает сокращение работников и сети учреждений, что приводит к снижению доступности и качества социальных услуг.
– К новому сроку Путина будут подарки сродни майским указам?
– Так все уже сказано. Пособие на первого ребенка для малообеспеченных семей – раз. Индексация зарплат бюджетников и пенсий – два. И третье – доведение минимальной зарплаты до прожиточного минимума.
– Все, хватит с нас?
– Если судить по деньгам – да, на большее их нет. Новых царских подарков я бы не ожидала.
